Законотворчество

Как известно, что Основной Закон субъекта Российской Федерации, хотя и выступает актом учредительного характера, но в силу федеративного устройства страны является субсидиарным. Так что конституции (уставы) субъектов Российской Федерации являются документами динамичного развития, в том числе в связи с эволюцией федеральной Конституции и федеральных законов.

В 2020 году были приняты поправки к Конституции Российской Федерации. В связи с обновлением Конституции России начался процесс реформирования федеральных конституционных и федеральных законов. Таким образом, был открыт процесс обновления учредительных актов и законов субъектов Российской Федерации.

Надо сказать, что Председатель Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству Павел Крашенинников, обращаясь к субъектам Федерации, призвал их с внесением поправок к конституциям (уставам) не спешить. Действительно, по новым положениям Конституции РФ еще не сложилась практика. В духе новой редакции Конституции РФ не все необходимые изменения внесены в федеральные законы.

Проект обсуждаемого Закона РС (Я) возник в рамках сложившейся традиции. В Республике Саха (Якутия) законодатель не задерживался с внесением изменений в Основной Закон. Поправки, которые предполагается внести в Конституцию РС (Я), для российского законодательства в целом являются известными. В основном они касаются вопросов в достаточной мере очевидных, имеющих гуманитарную направленность.

И еще в 2022 году Якутия отметит тридцатилетие действия Конституции Республики Саха Якутия).

Проект следует логике развития нашего конституционного законодательства. Проникнут идеей сохранения позиций, которые испытаны временем. Сохранены все положения преамбулы Конституции Республики. Не тронуты положения главы первой Конституции – «Основы конституционного строя». Главы девятая, десятая и одиннадцатая будут действовать в прежней редакции. Минимальны изменения, которые предлагается внести в главу третью «Национально-государственный статус, административно-территориальное устройство». На этом фоне не все поступившие при общественном обсуждении законопроекта предложения, кажутся уместными, например, предложения о редактировании статей 39, 40, 41, 43 и 44 Конституции (Основного Закона) Республики Саха (Якутия).

Можно приветствовать бережное отношение к механизму власти. Вместе с тем, по отдельным вопросам возникли дискуссии, направленные на совершенствование порядка ответственности Председателя Правительства и членов Правительства республики. Конечно, они продиктованы благими намерениями. Направлены на повышение эффективности власти. Но нельзя не учитывать то, что пока система работает. Учитывает как статус Главы Республики и Правительства Республики, так и Государственного Собрания (Ил Тумэн). Отношения, связанные с выражением недоверия и отставкой Правительства Республики, регулируются в статьях 56 (пункт17), 72 (пункт 6) и 83 Конституции Республики. Существующий порядок обеспечивает стабильность в деятельности органов исполнительной власти.

Переходя к характеристике положений проекта Закона «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия)», подчеркну, что поправки имеют несколько направлений.

Первое направление связано с переносом новых установлений Конституции Российской Федерации в текст Основного Закона Республики. Предлагается внести в текст Основного Закона РС (Я) положения о детях, о труде, культуре, сельском хозяйстве, качественной медицинской помощи, сохранении общественного здоровья, формировании культуры ответственного отношения граждан к своему здоровью.

В Конституцию РФ была включена новая статья 75.1. С учетом её положений статью 52 Конституции Республики Саха (Якутия) предлагается дополнить пунктом 7 о том, что государство обязано создавать условия для устойчивого экономического роста и повышения благосостояния граждан, для взаимного доверия государства и общества». Это положение содержится в статье 75.1 Конституции Российской Федерации.

В настоящее время идет обсуждение проекта Закона. Насколько мне известно, в процессе ни один автор не высказался против этих новых положений. Приветствуют и подчеркивают их значимость.

На самом деле многие из этих положений могут получить достаточно хорошее развитие. Например, о здоровом образе жизни, за который еще в 90-х годах  горячо выступал Президент Республики М.Е. Николаев.

Крайне примечательным обещает быть новое положение статьи 52 Конституции Республики. Республика Саха (Якутия) последовательнее, и целеустремленнее, чем раньше, будет решать проблемы обеспечения постоянного экономического роста и соответственно систематически работать над вопросами благосостояния населения в целом, а не только в отношении отдельных групп населения. Кстати, это обстоятельство, на мой взгляд, оправдывает замену слова программы на термин стратегия. Это положение может стать основой осознания всеми необходимости наращивания экономического потенциала Якутии, а значит, и научного, инфраструктурного, коммуникационного и кадрового.

Второе направление. В соответствии с требованиями статьи 72 Конституции РФ проект закона предлагает решения, направленные на приведение положений Конституции Республики Саха (Якутия) и законодательства республики в соответствие с Конституцией РФ и федеральным законодательством.

В этой части, пожалуй, можно выделить устранение старой нашей «задолженности» в отношении характеристики Правительства РС (Я) как высшего исполнительного органа государственной власти Республики Саха (Якутия). Положение вошло в часть 1 статьи 78 Конституции. Правительство РС (Я) включено и в статью 53 Конституции Республики Саха (Якутия).

Думается, что предлагаемое проектом решение насчет Правительства Республики Саха (Якутия) является продуманным, рациональным и перспективным. Почему?

Институт Главы Республики у нас утвердился и окреп как политико-правовое образование. Выросла легитимность института Главы Республики. Всеми жителями Республики Глава Республики воспринимается как центральный институт конституционного законодательства Республики Саха (Якутия). В общественном сознании Якутии Глава Республики утвердился как надежная цепь в системе взаимоотношений Республики Саха (Якутия) с федеральным Центром.

Можно считать, что Конституция РФ теперь концептуально исходит из необходимости укрепления исполнительной власти, что достаточно явно усматривается из содержания статей 77 и 114 Конституции России. Так, статья 114, определяющая полномочия Правительства РФ, дополнена восьмью новыми пунктами. Примечательно их содержание. Здесь собраны все современные проблемы, в том числе научно-технологического развития, развития научного потенциала, частной инициативы, институты гражданского общества, социального партнерства и пр.

Понятное дело, что все проецируется и на исполнительную власть субъектов Российской Федерации.

Ряд положений проекта можно рассматривать как примеры достижения новых соответствий. В частности, статья 18 дополнена абзацем о вознаграждении за труд не ниже установленного федеральным законом МРОТ. Это учитывает требование части 5 статьи 75 Конституции РФ, где говорится о величине прожиточного минимума в целом по стране.

Третье направление связано с положениями проекта, которые дублируют императивы федерального законодательства. Императивы связаны пунктом «О» статьи 71 Конституции РФ. Известно, что вопросы судоустройства и прокуратуры находятся в области исключительного ведения Российской Федерации. Надо сказать, что эти полномочия с точки осуществления правового регулирования нацеливают на дискреции федеральной государственной власти.

Новая редакция статьи 118 Конституции РФ, давая перечень судов судебной системы РФ, не упоминает конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации. А ФКЗ от 8 декабря 2020 года №7-ФКЗ определил порядок их ликвидации.

Статья 129 (часть 4) Конституции РФ устанавливает порядок, согласно которому Прокуроры субъектов назначаются на должность после консультаций с Советом Федерации и освобождаются от должности Президентом Российской Федерации.

У нас аннулирование Конституционного Суда Республики воспринимается неоднозначно. Одни видят в этом торжество справедливости, ибо Суд «исчерпал свои возможности», а другие усматривают в этом попрание права субъектов на «создание собственных органов власти».

Действительно, в последние годы у конституционных (уставных) судов для рассмотрения было слишком мало дел. Это связано с рядом обстоятельств. В частности, с не вполне четкой упорядоченностью полномочий конституционных (уставных) судов и созданием органов административной юстиции. Конституционные (уставные) суды создавались на основе диспозитивной нормы федерального регулирования. Положение обязывало федерального законодателя и законодательные органы субъектов Федерации выйти на согласованное установление правил, которые бы давали возможность четко установить сферу деятельности и полномочия конституционных (уставных) судов субъектов РФ. Однако этого не случилось. А теперь произошло то, что произошло.

Упразднение конституционных (уставных) судов не нацеливает на аннулирование конституционного (уставного) контроля. Значит, постановку вопроса об упразднении Учредительного акта субъекта в связи с решением об упразднении конституционных (уставных) судов можно рассматривать как умозрительную.

Думается, что упразднение порядка согласования прокурора субъекта с органами власти субъекта РФ не следует толковать только как усиление президентской вертикали. Если это связано с повышением роли закона, то можно ожидать и другие последствия, например, сокращение федеральных структур в субъектах РФ и даже можно воспринимать как подготовку условий для децентрализации управления.

А вообще здесь федеральная дискреция подразумевает варианты, которые используются  в соответствии с вызовами времени.

Четвертое направление. Здесь речь идет о нововведениях. Проект обсуждаемого Закона РС (Я) предлагает нововведения, в частности, это касается термина публичная власть, Конституционного Совета, вопросов местного самоуправления и др.

Авторы признают, что в обновленной Конституции Российской Федерации важное место заняли нововведения. Достаточно перечислить некоторые из них – федеральные территории, Российская Федерация является правопреемником Союза ССР, вера в Бога, историческая правда, государствообразующий народ, публичная власть и т.д. Эти нововведения разнообразны.

Одни из них терминологического характера, например, введение понятия сенатор. Другие связаны с легитимацией и законодательным регулированием, например, по поводу Государственного Совета. Третьи имеют количественное измерение. Так, увеличено число сенаторов от Российской Федерации. Четвертые как бы образуют новые институты, например, утверждение пожизненных сенаторов. Пятая группа нововведений направлена на укрепление институциональных основ принципа разделения властей и системы сдержек и противовесов. Здесь можно сослаться на утверждение кандидатур Председателя Правительства РФ и других членов Правительства РФ Государственной Думой, введение процедуры консультаций с Советом Федерации в отношении кандидатур на должности структур силового блока, признание за Конституционным Судом права на проверку проверки на конституционность проектов законов  и пр.

Эти нововведения привлекают внимание и тех, кто принимает активное участие в обсуждении проекта поправок к Конституции Республики Саха (Якутия). Имеются интересные предложения. Привлекательны некоторые из них. Встречаются и спорные предложения. Так, поступило предложение статью 46 Конституции РС (Я) изложить в следующей редакции: «Государственными языками РС (Я) являются язык саха как язык государствообразующего народа, входящего в многонациональный союз равноправных Республики Саха (Якутия) и русский язык». В этой связи приведу правовую позицию Конституционного Суда России, сформулированную в Постановлении от 16 ноября 2004 года № 16-П. Судом было указано, что в соответствии с пунктами «б» и «е» ст. 71 Конституции РФ федеральный законодатель вправе урегулировать принципиальные вопросы статуса государственных языков республик.

Решение вопроса о статусе государственного языка республики в одностороннем порядке может привести к ослаблению федеративного единства, нарушению полномочий Российской Федерации в языковой сфере.

Итак, проект конституционного закона РС (Я) «О внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия) составлен с учетом традиций развития конституционного законодательства Республики Саха (Якутия) и направлен:

а) на перенос (трансляцию) обновления Конституции РФ в области социально-культурных отношений в Конституцию (Основной Закон) Республики Саха (Якутия);

б) на обеспечение соответствия норм Конституции Республики Саха (Якутия) Конституции РФ и федеральным законам как посредством изменения текста Основного Закона Республики, так и путем дополнений Конституции РС (Я) в целях реализации установлений федеральных законов.

Д.Н. МИРОНОВ, первый Председатель Конституционного суда Республики Саха (Якутия), Заслуженный юрист Российской Федерации, профессор, доктор юридических наук.